Распилы в ИТ-конкурсах: мой взгляд

leonwolf — 01.11.2010 Итак, два поста хочу посвятить тематике "распилов" при проведении конкурсов по госзаказу в сфере ИТ. Один пост - про теорию, один - про практику (на примере одного конкретного конкурса в одной конкретной Свердловской области). Мне представляются поверхностными те обсуждения этой темы, которые сейчас активности ведутся в интернете, и, поэтому, мне захотелось представить свое понимание темы, разложив всё по полочкам. В конце поста - обещаю! - даже будут конструктивные мысли о том, как можно было бы улучшить сложившееся положение дел.

Начнем с теории, и даже, более того, с определений.
Распил - это конкурс, основной целью которого является не создание (внедрение, модификация) программного продукта, а распределение бюджетных средств между организаторами и участниками конкурса. (При этом, создание продукта может быть, а может и не быть, незначительной побочной целью).  
Коррупция - это действия чиновников, направленные на предоставление незаконных преференций одному из участников конкурса в обмен на некое вознаграждение (откат). Коррупция - это понятие куда более широкое, чем распил: например, откат в 5% - это еще не распил, и просто создание условий для выигрыша "своей" фирмы - это еще не распил, но, безусловно, коррупция.  
Коррупциогенный фактор - условия, способствующие возникновению коррупционных отношений.
Важно: коррупциогенный фактор еще не означает обязательно наличие коррупции, но наличие коррупциогенного фактора точно также (на мой взгляд) должно наказываться. Подобно тому, как пьяный водитель на этом конкретно пути из бара домой не обязательно собьет человека, но это еще не значит, что можно садиться пьяным за руль.
Индикатор коррупции - события или факты, косвенно свидетельствующие о том, что коррупция могла иметь место.

Тема распилов при госзакупках в сфере ИТ зазвучала очень громко, после того, как Алексей navalny Навальный добился отмены совершенно адского конкурса Минздрава РФ на разработку за 16 дней "социальной сети" за 55 млн. рублей. Вскоре после этого, руководитель контрольного управления Президента РФ К.Чуйченко, докладывая Д.Медведеву о состоянии дел с госзаказом, указал, что неэффективно расходуется "не менее 1 трлн" из госзаказа. (При общем его объеме в 5 трлн. в год, господин Чуйченко постулировал, таким образом, что нормативный процент отката сложился на уровне не менее 20%). И в связи с этим прозвучал некий перечень отраслей, "в которых особенно много воруют", в число которых вошла и ИТ-отрасль - думается, это напрямую связано с той волной в блогосфере, которую породили обсуждения минздравовского конкурса, и ряда последующих.   

Что ж, давайте разбираться: так ли много распилов и коррупции в ИТ-конкурсах, как их выявлять, и как с ними бороться.  

... К сожалению, любой пост о конкурсах на поставку тех или иных ИТ-решений за те или иные деньги неизбежно в первую очередь встречает десяток комментариев в духе "Распил! Распил! Да я такую штуку сделаю за два месяца и 50000 рублей!!!". К сожалению, потому, что все эти комментарии бессмысленны, непрофессиональны и вводят в заблуждение читателя. Большинство авторов таких комментариев никогда не имели опыта разработки крупных, серьезных, нагруженных информационных систем, никогда не имели опыта управления большой командой, в которой помимо программистов есть и множество представителей смежных специальностей (тестировщиков, документаторов, аналитиков...), не понимают структуры затрат фирмы-подрядчика (от налогов до аренды), не понимают и уровня зарплат на рынке труда квалифицированных программистов. Кроме того, судя по срокам появления таких комментариев, чтением конкурсной документации (КД) их авторы себя тоже не утруждают. Хомячку может, конечно, казаться, что он сделает тот или иной сайт или сервис "за два месяца и 50000 рублей", но он два месяца будет только требования собирать, и сделает это плохо. Истина же состоит в том, что оценить бюджет проекта по конкурсной документации можно с точностью разве что плюс-минус 50% в ту или иную сторону, и это еще хороший показатель, и его можно достичь при очень хорошо написанной КД. Другими словами, если в КД заявлена цена контракта в 10 млн. рублей, то опытный специалист, потратив пару часов на ее изучение, может прийти к выводу, что "цена явно завышена, тут не больше, чем на 5 млн. работы" или "цена явно занижена, меньше, чем за 15 млн. и браться не стоит" - и это всё. Пытаться более точно оценить смету ИТ-проекта по конкурсной документации - это все равно, что лечить геморрой по фотографии. Если человек говорит, что он может по КД различить проект на 7 млн. и на 8 млн., то этот человек - шарлатан.

Поэтому, по документации можно опознать только очень явные и наглые распилы, где действительно цена завышена раза в три или в четыре. А как отличить кристалльно честный конкурс от конкурса, где есть откат в 20% - я не знаю. У меня таких измерительных приборов нет, и, думаю, ни у кого нет. Ведь речь же не о поставке картошки в детские дошкольные учреждения! Да и как отличить, скажем, заложенную в смету прибыль разработчика в 30% от прибыли в 10% и отката в 20%? А ведь еще у разработчиков могут быть абсолютно разные затраты на персонал, разная эффективность, разный уровень наработок в той или иной сфере... Короче говоря, собственно цена работ является очень слабым и ненадежным индикатором коррупции, даже если она и выглядит сильно завышенной.

Гораздо легче сделать предварительную оценку не по стоимости, а по срокам. Правильнее сказать, что точность-то будет такая же (плюс-минус километр), но то, что будет написано в конкурсной документации, гораздо вероятнее не уложится в этот "доверительный диапазон". Другими словами, глядя на КД, я довольно быстро могу прикинуть, что это проект "на 6-12 месяцев", или "года на полтора, не меньше" - и тут уже, когда я вижу, что в КД указано "10 дней", или "15 дней" - звоночек в голове срабатывает быстрее. Именно этот звоночек сработал в каждом из девяти случаев, занесенных в знаменитый "список Навального". Безусловно, в семи из этих девяти случаев (первые два - поставка оборудования, и там нельзя сказать столь категорично) заявленные сроки нереальны, занижены в 10-20 раз, и не могут быть выдержаны.

Заведомо заниженные сроки встречаются очень часто, и являются надежным индикатором коррупции. Но что именно они показывают? Одну вещь. Что подрядчик уже известен и работы уже выполнены, а конкурс лишь де-юре закрепляет те отношения между заказчиком и подрядчиком, которые сложились де-факто ранее в течение года. Это, безусловно, нехорошо и незаконно. Но само по себе не доказывает коррупцию. Реальные сценарии, которые могут скрываться за заниженными сроками, могут варьироваться в очень широком спектре. На одном полюсе: нереально короткие сроки заявлены для того, чтобы отсечь конкурентов; сам продукт никто и не собирается делать, налицо распил. На другому полюсе: у ведомства есть ИТ-контора, которая из года в год сопровождает информационную систему этого ведомства, за очень скромные деньги, и плата эта не растет; отношения выстроены на доверии, и когда у ведомства наступают перебои с бюджетным финансированием, оно под честное слово просит подрядчика повременить, поработать бесплатно, а рассчитается в конце года, когда бюджетные деньги подойдут. Посмотрите: абсолютно разные ситуации, а проявятся для наблюдателя (для нас) одним и тем же образом: конкурсом в конце года с нелепыми сроками.

Таким образом, заниженные сроки указывают на наличие коррупциогенного фактора, который заключается в выборе поставщика в обход конкурсных процедур, с последующей легализацией этого выбора через конкурс, в котором конкуренты уже не могут участвовать из-за заниженных сроков. Коррупциогенный фактор - это еще не коррупция, однако.  

Могу привести такой пример: Минобрнауки РФ было запланировано в этом году выделение денег на финансирование олимпиад и сборов по спортивному программированию для школьников и студентов. Совершенно очевидно (всем специалистам в сфере спортивного программирования), что на эти деньги не мог претендовать никто, кроме вузов, которые проводят у себя четвертьфинальные соревнования чемпионата мира (собственно, эти деньги в основном и предназначались для проведения этих соревнований). Но деньги не могут быть выделены иначе, чем через конкурс. Поэтому, вузы с самого начала года приступили не только к работе по организации соревнований и тренировок для студентов и школьников, но и к кропотливой работе по написанию заявок под конкурс, который еще не был объявлен. Конечно, заранее было известно, кто выиграет, и какие суммы получит: речь-то шла просто о финансировании Минобрнауки РФ своих же подведомственных вузов. Но работа над конкурсной документацией затянулась, и, в итоге, на момент опубликования она стала выглядеть совершенно неприлично. Подведение итогов конкурса - 30 ноября, отчетность - уже 15 декабря. За это время вузы должны были якобы освоить несколько десятков миллионов рублей, и якобы подготовить несколько сот студентов. В действительности, все это было успешно сделано в течение 2010 года... а конкурс, после всех скандалов и постов Навального был отменен (вместе с рядом других конкурсов Минобрнауки, в том числе с двумя конкурсами из списка Навального). Как будут выкручиваться вузы, которые, по крайней мере, потратили кучу сил на подготовку документации и заявок - непонятно. Конкретно родной мат-мех сильно пострадал из-за этой истории с отменой конкурса, пострадал незаслуженно.  

Вместе с тем, было бы неверным полностью сводить всю проблему только к неравномерностям работы бюджетной системы, как это делают некоторые авторы, и тем самым пытаться "декриминализовать" этот коррупциогенный фактор. Да, бюджетная система работает отвратительно: система, при которой не истратить лихорадочно все деньги в конце года, или в следующем году финансирование будет урезано - не лучше пресловутой "палочной" системы в милиции. Но всё-таки, в ИТ-конкурсах с короткими сроками дело часто отнюдь не только в том, что деньги подошли в конце года. Заказчик идет на преступление (подчеркиваю: преступление!) - выбор подрядчика без конкурса, - как правило из иных соображений.

Главное из соображений заключается в том, что нормальное ТЗ для ИТ-конкурса может написать только его будущий победитель. Чтобы по конкурсу заказать, опять же, сто мешков картошки для морковки, надо просто написать в КД: "Сто мешков морковки". Чтобы заказать программный продукт, надо включить в состав КД постановку задачи, техническое задание. Проблема в том, что в нашей отрасли (и это - её специфика), создание качественной постановки задачи - это, зачастую, более трудоемкий процесс, чем решение задачи. Вспомните классическое соотношение Брукса: 1/3 бюджета времени проекта отводить на проектирование, и только 1/6 - собственно на разработку! (Еще 1/4 на тестирование модулей, и 1/4 на тестирование продукта в целом. Конечно, эти рекомендации 1975 года отчасти устарели, но лишь отчасти). Государственный заказчик, то ведомство, которое хочет получить для себя информационную систему - в 99% случаев не может, не способно написать нормальное техзадание, потому что это и есть самая трудная часть задачи. Постановку задачи, как правило, пишет будущий подрядчик - и тогда, конечно, он заинтересован в том, чтобы сам конкурс не ушел у него из рук, а сжатые сроки являются лучшей защитой. Как выбирается подрядчик? Ну, как-то. Не на основании конкурсной процедуры, а на основании какой-то иной - в том числе, коррупционной (хотя и не обязательно). 

Итак, 94-ФЗ должен в идеале работать так: "Заказчик определил объем работ - выставил на торги - победил сильнейший и дешевейший - сделал - все счастливы". Реально же в ИТ-конкурсах получается так: "Заказчик примерно описал, что ему надо - договорился с тем, кто будет это делать - договорились о цене - написали КД - обеспечили победу подрядчика - параллельно все это время он делал работу - все счастливы". В тех редчайших случаях, когда заказчик все-таки сам формулирует требования - счастье, как правило, не приходит вовсе...   

Является ли это схема коррупциогенной? Да. Ибо коррупция здесь неконтролируема, и соблазн ее возникновения слишком велик. Чем платит подрядчик за то, что выбирают именно его? Как и за что заказчик отсекает других? Как подрядчик убеждает заказчика, кто он - лучше всех? На какие ухищрения идут, чтобы конкурс не выиграл кто-то "левый"? Для решение каждого из этих вопросов очень хорошо подходит конвертик с деньгами, и рано или поздно он возникает.

(Именно эта совокупность обстоятельств и приводит меня к той мысли, которую я уже неоднократно высказывал на этих страницах: государственные деньги прокляты, и компания-разработчик, которая участвует в конкурсах и претендует на них - продает душу дьяволу. Может быть, честно пройдет первый конкурс, даже второй или третий, но потом обязательно случится ситуация, когда компания согласится делать за деньги заведомую упячку).  

***

Итак, я бы предостерег делать выводы о коррупции на основании одного только сочетания цены и сроков, без исследования дополнительных обстоятельств и выявления дополнительных индикаторов. Так, например, важным индикатором, который позволяет судить о честности конкурса, является настойчивость его организатора в подборе "правильного" подрядчика. Проиллюстрирую одним свежайшим примером (не из области ИТ): вот, Максим Бородин, продолжая копать историю с освоением 20 млн. рублей на ремонт дачи правительства Свердловской области в Малом Истоке, установил, что этот конкурс назначался аж трижды, с тем, чтобы обеспечить победу нужному поставщику услуг. Это - уже однозначный индикатор коррупции, даже если бы исходный конкурс выглядел не очень подозрительно.

Другой индикатор - "запутывание следов" за конкурсом: например, известный и ранее очень популярный трюк с латинскими буквами в спецификации (чтобы поиск не находил), отказ от публикации существенных частей технического задания и т.д. Еще типовая техника - включение в КД отсечек, незаметно для непосвященных дискриминирующих всех "нежелательных" участников - например, требование экзотических программно-аппаратных платформ или редких лицензий.

Наконец, есть еще один очень важный аспект, о котором часто забывают - аспект целесообразности. Например, я внимательно изучил конкурсную документацию к третьему примеру из "списка Навального" под названием "Электронный офис мэра Москвы", и мне она кажется грамотно написанной. Задача поставлена хорошо и четко, и заявленная цена - 23 млн. рублей - вполне адекватна объему работ. Вопрос в другом: а вообще, нужен ли такой программный комплекс (нам - налогоплательщикам, на деньги которых он создается)? Мне кажется - нет. Информатизация ведь никогда не нужна как самоцель, а всегда - для чего-то, для снижения каких-то издержек или для создания новой добавленной стоимости. Если у нас есть девочка (или мальчик), которая перекладывает бумажки из левой стопки в правую за зарплату в 10 тысяч рублей в месяц, а создание программного комплекса, автоматизируюшего это перекладывание, стоит 10 млн. рублей, то этот программный комплекс просто не следует заказывать и разрабатывать, только и всего. Схожий пример разработки бесполезного продукта - нашумевший проект компании "Ашманов и партнеры" takzdorovo.ru. По мне, создание заведомо бесполезного продукта, пусть даже и за адекватные деньги, тоже следует считать формой распила, причем такой, в которой наиболее ярко проявляется продажа души дьяволу. Ведь подрядчик, когда идет на такое, прекрасно знает, что его работа бессмысленна - но соглашается.

Резюмируя всё вышесказанное: 
1. Невооруженным взглядом выделить присутствие или отсутствие распила в том или ином ИТ-конкурсе - практически невозможно.
2. Главный коррупциогенный фактор в ИТ-конкурсах - предопределенность подрядчика, обусловленная спецификой технологического процесса в отрасли.
3. В частности, аномально короткое время исполнения конкурса однозначно свидетельствует о том, что подрядчик известен заранее, и это является коррупциогенным фактором. Не больше, и не меньше.
4. Необходимо обращать внимание и на сопутствующие признаки коррупционности, для того, чтобы понять, проявились ли коррупционные отношения в данном конкретном конкурсе.

Наконец, анонсированная в самом начале этого поста
Конструктивная программа действий по борьбе с распилами и откатами при проведении IT-конкурсов.
1. Создание специализированной структуры - единого государственного заказчика в сфере ИТ. (Когда создавался ФАИТ, высказывались некие ожидания, что он станет таковым - но не стал). При госзаказчике - наблюдательный или экспертный совет из уважаемых представителей отрасли. Смысл - обеспечить контроль над качеством выставляемых на торги заявок, а также исключить коррупционный фактор, сделав заказчиком организацию, не заинтересованную непосредственно в освоении бюджета того или иного ведомства.  
2. Все заказы на разработку, внедрение, сопровождение информационных систем в интересах государственных органов размещаются исключительно через этого единого госзаказчика. Единый заказчик проверяет пришедшие из ведомств постановки задачи на предмет адекватности, полезности (в этом ему помогает экспертный совет), а также переводит конкурсную документацию с языка потребностей заказчика на язык технического задания для разработчиков. Смысл: в едином заказчике сосредотачиваем грамотных ИТ-специалистов, аналитиков и постановщиков (которым просто неоткуда взять в ведомствах), и их руками создаем внятные постановки без участия подрядчиков.
3. Любой заказ на разработку в обязательном порядке предваряется заказом на проектирование. Смысл: то, что нельзя победить - надо возглавить. А именно, в ИТ мы все равно не избежим ситуации, когда подрядчик сам для себя пишет ТЗ, потому что только так может быть написано грамотное ТЗ. Даже наш идеальный единый заказчик, все равно все ТЗ не напишет - но вот проверить-то он их сможет! 
4. Конкурс на разработку назначается единым заказчиком только в том случае, когда по результатам конкурса на проектирование удалось получить действительно качественное ТЗ; качество ТЗ оценивается экспертным советом, и верифицируется исходным заказчиком (ведомством). Смысл: проект обречен на заведомый провал, если ТЗ - неграмотное, содержит неясности и неоднозначности, допускает различные трактовки целей и задач, критериев достижения целей.
5. В системе критериев оценки конкурсных заявок, могут на законных основаниях присутствовать преференции. Преференции предоставляются: 
компании-разработчику - при проведении конкурса на сопровождение и внедрение;
компании-разработчику или компании-внедренцу - при проведении конкурса на доработку; 
той компании, которая выиграла конкурс на проектирование - при проведении конкурса на разработку.
Размер преференции подбирается таким образом, чтобы предоставлять серьезное преимущество, но не быть запретительным (например, это может быть критерий весом в 10-20 баллов при 100-балльной шкале оценки конкурсных заявок).
Система преференций призвана, с одной стороны, обеспечить преемственность при "нормальном" поведении подрядчика (проще и лучше, когда сопровождает тот, кто написал; разрабатывает тот, кто спроектировал; дорабатывает тот, кто внедрил), но, с другой стороны, "наказать" подрядчика, если тот пытается наглеть, и, один раз подсадив заказчика на свой продукт, далее стричь с него все возрастающие деньги: в этом случае система преференций делает возможной смену подрядчика.
Также, система заставляет подрядчиков максимально вкладываться в написание хорошего ТЗ, так как победа в конкурсе на проектирование дает высокие шансы получения подряда на разработку.
6. Естественно, бюджетное финансирование приходит не всё целиком в четвертом квартале, возможен перенос бюджетов на следующий год, неполное освоение выделенных бюджетов не является поводом для наложения штрафных санкций и срезания смет. - но это уже не специфика ИТ-отрасли, а, вообще, специфика 94-го закона.  

Как думаете, поможет? 

Ну а в следующем посте - разбор одного реального конкурса. Практическое дополнение к вышеизложенной теории.

Оставить комментарий

Популярные посты:

• Ранее
• Архив