Территориальное устройство Российской Федерации. Несколько вопросов от

1957_anti — 07.12.2023

Или: Поговорим об административном вандализме

Я очень хочу, чтобы эту статью прочитали следующие компетентные личности: Крашенинников Павел Павлович, Клишас Андрей Александрович, Диденко Алексей Николаевич. В общем, люди из Комитета Государственной Думы по государственному строительству и законодательству и из Комитета Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению. Прочитали и отреагировали.

Общественное управление – это наука, правильно же? А раз наука, то в ней, так же, как и в иных науках, должна быть терминология как можно более доступная, чтобы в ней было по минимуму двусмысленностей.

От двусмысленностей мы не застрахованы. Разумеется, существуют лиственницы (хвойные деревья с опадающей хвоей, будто у лиственных деревьев); Каспийское, Мёртвое и Аральское моря (озёра, у которых присутствуют некоторые признаки морей); пешки (строго по шахматной терминологии это не фигуры, но в обиходной речи они с фигурами отождествляются); ну и панды (большие панды – они относятся к медведям, малые же в самостоятельный вид выделены). Так или иначе, эти частности не содержат дискуссионных моментов, компрометирующих науку, в целом всё очевидно.

То есть даже на уровне буржуазной науки хорошо, когда у нас появляется возможность структуризации, систематизации сведений с минимальным количеством исключений.

Общественное управление разве в этом смысле отличается от остальных наук? Ну, вроде как нет. Должны быть школьные, институтские учебники и иного рода справочники. Так?

Одно из точных достоинств терминологии управления в СССР, в том числе и самого позднего периода, – это организация чёткой, очевидной, прозрачной структуры управления. Да, буржуазной, формальной, но всё ж-таки достаточно понятной.

Административно-территориальными единицами назывались все объекты внутреннего территориального устройства СССР от каждой республики до города, посёлка и сельсовета, даже сами населённые пункты тоже относились к административно-территориальным единицам.

Органы самоуправления именовались советами и не отделялись от государственной власти. И, как правило, каждый совет соответствовал объекту государственного деления. Возможно было, когда одному горсовету как органу самоуправления соответствовали город и район. Например, город Сатка и Саткинский район в Челябинской области обслуживались Саткинским горсоветом. Но и Сатка горсовет как территория самоуправления, и город Сатка, и Саткинский район все являлись административно-территориальными единицами.

Законом СССР от 9 апреля 1990 года в соответствии с Законом № 1417-I было выделено местное самоуправление, но даже и в этом законе предполагалось, что «местное самоуправление осуществляется в границах административно-территориальных единиц» (ст. 2, п. 2). Отдельный для Российской Федерации закон о самоуправлении был принят 6 июля 1991 года (Закон № 1551-1).

По сути, это был акт перехода на западное самоуправление. То, что до того критиковалось. И в оригинале предполагалось разделение административно-территориального устройства (государственного) и местного самоуправления, но с продуманной классификацией.

С распадом СССР республики пошли все по собственному пути. Наиболее консервативной оказалась Белоруссия. А что до России, то...

В общем, задумка в терминах буржуазного государства была, в целом, неплохой. Но реализация... Помним «парады суверенитетов»? Так вот «парады суверенитетов» сводились не исключительно к разбиванию «регионов-матрёшек» (как выход Чукотского автономного округа из Магаданской области, а Еврейской автономной области из Хабаровского края, превращение остальных автономных областей в самостоятельные субъекты Российской Федерации республики), должности «президент республики (Татарстан, Башкортостан...)» и откровенным сепаратистским образованиям (Ичкерия как наиболее печальный пример, но можно и Уральскую республику припомнить). «Суверенитеты» проявлялись и в самостоятельности регионов в определении административно-территориального и муниципального устройства. Каждый регион определял с 1990-х эту структуру самостоятельно.

Выдержка из закона от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ:

муниципальное образование – городское, сельское поселение, несколько поселений, объединённых общей территорией, часть поселения, иная населённая территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.

Ничего не напоминает? Ага, феодальная раздробленность, или конфедерация, децентрализованность буржуазного государства.

В 2000-х государство произвело некоторые реорганизации территориальной структуры.

1. Были упразднены некоторые подчинявшиеся краям и областям автономные округа. Оформили это как объединение регионов с образованием совсем новых объектов, однако по факту это являлось слиянием и поглощением.

Хронологически: в конце 2005 года Коми-Пермяцкий автономный округ был объединён с Пермской областью, образовался Пермский край; с 2007 года Таймырский и Долгано-Ненецкий автономные округа были объединены с Красноярским краем, летом того же года Корякский автономный округ был объединён с Камчатской областью в Камчатский край; в 2008 году Агинский Бурятский автономный округ был объединён с Читинской областью в Забайкальский край, а Усть-Ордынский автономный округ с Иркутской областью. Можно также вспомнить расширение Москвы за счёт Московской области в 2012 году. На этом практика объединения российских регионов была закончена, судя по протестам 2020 года, население Ненецкого автономного округа не готово объединяться с Архангельской областью (или, может, региональное руководство, высказывающееся за всё население).

1. Федеральным законом от 6 октября 2003 года № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» были определены на государственном уровне виды муниципальных образований (аналогов административно-территориальных единиц для местного самоуправления): городской округ (по сути, горсовет и поссовет), муниципальный район (это райсовет), внутри района городское и сельское поселение (то есть горсовет районного подчинения, сельсовет; притом поссовет может вполне образовывать и городское, и сельское поселение), внутригородская территория города федерального значения (по сути, район Москвы, Санкт-Петербурга, с 2014 также Севастополя). Всё остальное подлежало упразднению. Внедрили общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО) в дополнение к ОКАТО (общероссийскому классификатору объектов административно-территориального деления, а буквально: общероссийскому классификатору административно-территориальных объектов). Подчёркивалось, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, то есть муниципальные образования не являются объектами административно-территориального устройства. Реформа эта закончилась в 2009 году и сразу муниципальные районы и их внутренние городские и сельские поселения начали по регионам преобразовывать в городские округа. 2014 год: внутри некоторых городских округов были образованы (а фактически восстановлены) внутригородские районы (Самара, Челябинск, Махачкала), с 2019 года были утверждены муниципальные округа: по сути, райсоветы без внутренних горсоветов, поссоветов, сельсоветов.

Всё это время к вопросам собственно административно-территориального устройства не обращались.

16 декабря 2021 года Комитетами Государственной Думы по государственному строительству и законодательству и по региональной политике и местному самоуправлению был внесён законопроект № 40361-8 «Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти», предполагающий повсеместное внедрение одноуровневого самоуправления. С последующими поправками утверждаются следующие муниципальные образования: городские и муниципальные округа, поселения (образуемые населёнными пунктами, не входящими в городские и муниципальные округа; есть исторический аналог – населённые пункты Ненецкого автономного округа, до 2005 года непосредственно входившие в округ без образования района, то есть сельсоветы окружного подчинения), внутригородские территории городов федерального значения, а муниципальные районы и их внутренние городские и сельские поселения предполагается упразднить. Помимо того, во внесённом законопроекте в кои-то веки предложено определение административно-территориальной единицы и административно-территориального устройства:

административно-территориальное устройство – территориальная организация субъекта Российской Федерации, представляющая собой систему административно-территориальных единиц, установленная для осуществления функций государственного и муниципального управления с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры;административно-территориальная единица – часть территории субъекта Российской Федерации, включающая в себя один или несколько объединённых общей территорией населённых пунктов и (или) иную территорию в установленных границах, образованная для осуществления функций государственного и муниципального управления, имеющая нормативно установленные статус и наименование.

Подчёркивается, что муниципальное образование не является административно-территориальной единицей.

Разумеется, найдётся множество недовольных территориальными укрупнениями, вспоминающих ликвидированные автономные округа, районы, поселения. В самых первых рядах уже предсказуемо КПРФники. Таким можо напомнить, что территориальные преобразования – и укрепнения, и раздробления – производились всегда, причём независимо от характера государства, и при Сталине в том числе. Но хуже, чем от хрущёвских совнархозов с сельскими и промышленными районами, уже не будет. Эти реформы осуждены?

А что до намёка на конкретизацию объектов административно-территориального устройства: аплодирую инициаторам. Пожалуйста, доведите до конца это и разработайте список возможных объектов административно-территориального устройства по аналогии с классификацией муниципальных образований.

Я не специалист в общественном управлении, в субъектах и объектах публичной. Но постоянно рассматриваю различные документы федерального и регионального уровня, ну и в целом... Так вот на основании виденного и наблюдаемого возникло множество вопросов у меня как у лингвиста, обученного логике, теории множеств, а также как от человека, которого назначили бы учителем, преподавателем, ну или просто докладчиком.

№ 1. Муниципальные образования действительно не являются объектами административно-территориального устройства? Однако, несмотря на это, у нас на каждом шагу встречается это отождествление и на федеральном, и на региональном уровне. Все учёты населения и остальные статистические исследования проводятся Росстатом преимущественно по муниципалитетам (в том числе относится к переписи 2020–2021). Появляются на почте и в Интернете адреса по муниципальным образованиям, это стало возможно в паспортных столах. Дорожные указатели ориентируют по муниципалитетам, например, не так давно увидел указатель, где выписана внутригородская территория Москвы вместо района. В регионах по муниципалитетам формируются суды. В актах Амурской, Воронежской, Ленинградской, Новосибирский, Тверской областей муниципальные образования откровенно отождествлены с административно-территориальными единицами, в результате информация в ОКАТО об этих регионах является неактуальной. Частично это отождествление произведено и в Ставропольском крае.

№ 2. Внутри Москвы и Санкт-Петербурга у внутренних населённых пунктов не определён статус.

№ 3. В Курской, Костромской и Новгородской областях города областного значения не отнесены к административно-территориальным единицам, как в иных регионах. Это так по правовым актам. То есть унаследованные от СССР внутрирайонные сельсоветы Курской области и поселения Костромской и Новгородской областей являются административно-территориальными единицами (при том, что подлинной административной значимости у всех таких образований нет), а Курск, Кострома, Великий Новгород, которые являются самостоятельными хозяйственными объектами, – нет.

№ 4. В Архангельской области к административно-территориальным единицам отнесены все категории объектов, в том числе островные территории Земля Франца-Иосифа и остров Виктория. На этих островах населения нет, населённые пункты отсутствуют и не предполагаются, администрации нет. Но это административно-территориальные единицы.

№ 5. В Тюменской области, в Чувашии и Республике Крым посёлки городского типа почему-то определены как сельские населённые пункты.

Подобных нестыковок множество. Например, внутригородские районы (округа) в одних регионах являются административно-территориальными единицами, в других регионах территориальными, а где-то вовсе у них статус не определён.

Ну и занимательная филология. С элементами логики, теории множеств.

1. Территориальное деление города Москвы – взаимосвязанная система территориальных единиц, создаваемая в пределах границы города Москвы.
2. Территориальными единицами города Москвы являются районы, поселения и административные округа, имеющие наименования и границы, закреплённые правовыми актами города Москвы».

Почему-то не любят со времён Лужкова, а вообще-то даже предшественника, говорить об административно-территориальном делении. Заменили просто на территориальное. Хорошо, логику понял. Тогда вот это что?

«Административные округа – территориальные единицы города Москвы, образуемые для административного управления соответствующими территориями».

Подождите, подождите. Только что вы говорили о территориальном делении Москвы, не административно-территориальном. И тут же рядышком упоминаете единицы, которые являются административными.

То есть буду учителем, преподавателем, докладчиком или энциклопедистом – имею право писать, что внутри Москвы выделяются округа, которые являются административно-территориальными единицами?

Или вот. По соседству со столицей.

«Административно-территориальное устройство – территориальная организация Московской области, представляющая собой систему административно-территориальных единиц, установленная для осуществления функций государственного управления с учётом исторических и культурных традиций, хозяйственных связей, сложившейся инфраструктуры».

Вроде все хорошо.

«Административно-территориальная единица – часть территории Московской области в фиксированных границах, установленная для осуществления функций государственного управления, полученная в результате административно-территориального деления Московской области, имеющая установленный законодательством статус и наименование».

Ну, тоже хорошо.

«Территориальная единица – населённый пункт (город, административно подчинённый городу областного подчинения, посёлок городского типа, административно подчинённый городу областного подчинения, сельский населённый пункт) либо группа населённых пунктов (административная территория), не являющихся в соответствии с настоящим Законом административно-территориальной единицей».

Тут всё хорошо, до последнего пункта.

В общем, отнесены к административно-территориальным единицам города и посёлки городского типа областного подчинения и закрытые административно-территориальные образования, а к территориальным административно подчинённые городские и сельские населённые пункты. Хорошо, логика эта прекрасно. Однако...

«Административная территория – территориальная единица, состоящая из одного или нескольких городов, административно подчинённых городу областного подчинения, и (или) одного или нескольких посёлков городского типа, административно подчинённых городу областного подчинения, и (или) одного или нескольких сельских населённых пунктов, административно подчинённых городу областного подчинения или посёлку городского типа областного подчинения».

То есть, что в итоге. Административными территориями называются образования, которые являются, согласно классификации, территориальными, а не административно-территориальными единицами.

Все уроки логики, теории множеств, связной речи – полетели в топку. Правда, ничего не разберёшь. При том, что Подмосковье вообще-то относится к наиболее прозрачным с точки зрения логичности устройства регионам, таким, где административно-территориальное и муниципальное устройство построены на взаимном соответствии. А не так, как Свердловская область, например, когда в границах Нижнесергинского района находятся Нижнесергинский муниципальный район и Бисертский городской округ. Или как Кемеровская, где городу Гурьевску, городу Салаиру и Гурьевскому району как административно-территориальным единицам соответствует один общий Гурьевский муниципальный округ. В общем, при устранении советской логичной терминологии в качестве равноценной замены не предложили ничего. По сути, выглядит как вандализм.

Потому – приветствую ли я законопроект от 16 декабря 2021 года № 40361-8, предложенный Комитетом Государственной Думы по государственному строительству и законодательству и Комитетом Государственной Думы по региональной политике и местному самоуправлению, предполагающий, помимо прочих мер, определение административно-территориальной единиц? Да, приветствую, и даже более – думаю, что по аналогии с классификацией муниципальных образований необходимо разработать классификацию административно-территориальных единиц подробно. Совершенно необязательно восстанавливать классификацию времён СССР со всякими разными советами, можно более современно, но сама по себе неопределённость терминов административно-территориального устройства должна быть устранена. И для региональных губернаторов, и для учителей и преподавателей. Общественное управление – это ж наука, так?

Александр Китаев

Все материалы Александра Китаева

Программа Движения
Вступить в Движение

Оставить комментарий

Популярные посты:

nero

Как выбрать уличный фонарь: экономим без потери качества

• Ранее
• Архив