Принятие поправок к Конституции в 2020 году и думские выборы 2021 года стали важными вехами консолидации авторитарного режима в России. Особенностью российского авторитаризма является то, что с точки зрения происхождения этот режим является постдемократией, то есть результатом перерождения «дефектной демократии» в авторитаризм. На протяжении 2000-х и начала 2010-х годов механизмы такого перерождения носили преимущественно манипулятивный характер. Так, в Конституции 1993 года были заложены элементы как суперпрезидентской, так и полупрезидентской системы, и манипулирование ими сыграло важную роль в укреплении персоналистской модели авторитаризма. Другим важнейшим инструментом автократизации стала смешанная несвязанная система выборов: в 2003 году она позволила «Единой России», получив 37,6% голосов и проведя меньше половины одномандатников, сформировать устойчивое большинство, а в 2016 и 2021 годах сохранять конституционное большинство, получая лишь около 50% голосов по партийным спискам. Вместе с тем консолидация авторитаризма была достигнута в 2020–2021 годах не столько благодаря манипулятивным механизмам, использующим элементы демократического дизайна, сколько благодаря силовым методам подавления оппонентов, характерным для традиционных автократий. Таким образом, режим был вынужден отказаться от тех преимуществ, которые дает электоральным автократиям их способность управлять рисками в условиях «управляемой конкуренции» и правдоподобной имитации демократических процедур.

Электоральный авторитаризм (режим, в котором авторитарные механизмы власти функционируют в сочетании с использованием демократических институтов) является наиболее распространенной разновидностью современной автократии. В этом отношении российский случай нисколько не уникален, однако у этого случая есть особенности, которые все же выделяют его в ряду сходных явлений.

Во-первых, российский режим достиг высокой стадии консолидации и сохраняет устойчивость уже в течение длительного времени. Это, вообще говоря, не очень характерно для электоральных авторитарных режимов. Недавнее исследование М. Бернхарда и коллег показало, что лишь сравнительно небольшая часть таких режимов способна пересечь рубеж, задаваемый последовательностью из трех выборов, проведенных в авторитарных условиях. Если исходить из того, что в России первые такие парламентские выборы состоялись в 2007 году, то наша страна пересекла этот рубеж в 2016 году.

Во-вторых, среди консолидированных авторитаризмов, наблюдавшихся в истории, лишь очень немногие возникли путем трансформации демократических режимов. Такие режимы можно назвать постдемократиями. Если рассматривать существовавший в России на протяжении 1990-х и в начале 2000-х годов режим как «дефективную демократию» (а я полагаю такую концептуализацию правильной), то, как показало мое собственное недавнее исследование, количество постдемократий среди авторитарных режимов, достигавших консолидации, крайне невелико.

Подобные переходы от демократии к авторитаризму, особенно в своем институциональном аспекте, крайне мало изучены, и случай России может послужить основой для полезных теоретических обобщений. Конституционная реформа 2020 года и думские выборы 2021 года как раз и стали важными моментами авторитарной консолидации. Таким образом, цель настоящей статьи состоит в том, чтобы на основе анализа российского случая теоретически выделить логику институциональных изменений в процессе авторитарной консолидации.

Суперпрезидентализм и полупрезидентализм: от хеджирования к нейтрализации рисков

Авторитарная Россия унаследовала модель разграничения полномочий по горизонтали, заданную Конституцией 1993 года. Эта модель была определена весьма специфическими обстоятельствами, связанными с конфликтом между Б. Ельциным и парламентским большинством в 1992–1993 годах. Основные мотивы разработчиков конституционного проекта — как их можно оценить в ретроспективе — были таковы:

(1) зафиксировать политическую реальность, сложившуюся в результате победы Ельцина в конфликте, путем наделения его весьма значительными полномочиями как в области формирования правительства, так и в законодательной сфере;

(2) ограничить контрольные полномочия парламента;

(3) снизить меру ответственности президента за текущее управление, что было достигнуто за счет включения в институциональную структуру фигуры премьер-министра, несущего политическую ответственность перед парламентом.

Первые два аспекта характеризуют Конституцию 1993 года как сверхпрезидентскую, то есть президентскую систему с завышенными полномочиями главы исполнительной власти. Третий аспект характеризует ее как полупрезидентскую, или, если использовать уточненную классификацию М. Шугарта и Д. Кэри, президентско-парламентскую. Этот институциональный дизайн не имеет явной предрасположенности к автократизации, но зато содержит значительный кризисный потенциал, который проявляется в тех случаях, когда президент и парламентское большинство принадлежат к разным политическим лагерям. В научной литературе по этому поводу сформировался устойчивый консенсус, хотя число наблюдений и недостаточно для статистически убедительного подтверждения.

В течение почти всего периода авторитарной трансформации Владимир Путин довольно последовательно высказывался против пересмотра Конституции 1993 года. Отчасти это объяснялось тем, что сверхпрезидентская система давала исполнительной власти существенные институциональные ресурсы, которые можно было использовать. Вместе с тем заложенный в полупрезидентскую систему кризисный потенциал мог вступить в противоречие с основным направлением ее эволюции в направлении автократии.

В действительности, однако, этого не произошло. Более того, можно утверждать, что заложенные в институциональный дизайн риски внесли косвенный вклад в процесс автократизации. Как продемонстрировали думские выборы 1999 года, перспектива кардинальной смены правящей группы была непосредственно связана с политической композицией парламента, а значит — с состоянием российской партийной системы, которая в тот момент была не только фрагментированной, но и в высокой степени децентрализованной. Значительная часть электоральных ресурсов находилась под контролем региональных властей. Это послужило ключевым стимулом к политике централизации, но в то же время подтолкнуло центральные власти к комплексу мер, направленных на создание и организационное укрепление «партии власти», «Единой России».

Значительно более серьезную угрозу для процесса автократизации представляло собой ограничение на число последовательных президентских сроков. В рамках президентского институционального дизайна это могло быть предотвращено лишь с помощью отказа от данного ограничения. Однако полупрезидентский дизайн создавал возможность для решения, которое и было реализовано в 2008 году: Путин перестал быть президентом, но сохранил реальную власть в качестве премьер-министра, опиравшегося на парламентское большинство.

Для понимания логики «рокировки» 2008 года, на мой взгляд, целесообразно использовать заимствованное из бизнес-практики понятие «хеджирование рисков», что обычно понимается как использование набора финансовых инструментов, который формируется на случай негативного сценария на одном рынке для компенсации воздействия ценовых рисков равной, но противоположной позиции на другом рынке. В применении к политике это означает возможность снизить риски, создаваемые одним элементом институционального дизайна путем принятия рисков, создаваемых другим его элементом.

Действительно, риски «рокировки» для Путина — который, по букве Конституции 1993 года, мог быть уволен Медведевым с поста главы правительства в любой момент — были очевидными, и значительная часть наблюдателей склонялась к тому, что эти риски вполне могли реализоваться. Путин все же принял эти риски, возлагая надежды как на институциональный рычаг в виде думского большинства, так и на колоссальное превосходство своих политических ресурсов.

Однако завершение процесса консолидации авторитарного режима было связано с отказом от хеджирования рисков в пользу их институциональной нейтрализации. Ключевым моментом этого перехода стала конституционная реформа 2020 года, в результате которой были отменены ограничения на количество президентских сроков для Путина. Параллельно были значительно расширены полномочия президента по отношению к правительству: президент получил неограниченную возможность отправлять премьера в отставку, лично назначать и отстранять от должности федеральных министров, осуществлять общее руководство правительством, произвольно вносить изменения в его структуру и определять органы, руководить деятельностью которых он будет лично. В то же время некоторое расширение круга должностей, занятие которых требует согласования с палатами парламента, носило политически несущественный характер.

По существу, новый институциональный дизайн в максимальной степени приблизился к модели президентской системы с завышенными полномочиями главы исполнительной власти. Такая модель органична для политических режимов, находящихся в процессе автократизации.

Избирательная система: от вторичных к основным задачам авторитарной консолидации

Понятие «избирательная система» может пониматься весьма широко — применительно ко всему кругу правовых норм, регулирующих проведение выборов. В более узком понимании термин относится лишь к базовому механизму конверсии голосов в депутатские мандаты (места), для чего иногда используется также понятие «избирательная формула». Этот аспект, однако, является ключевым с точки зрения политических последствий избирательных систем.

«Смешанная несвязанная» (параллельная) избирательная система, которая применяется в России сегодня, была впервые использована на думских выборах 1993 года. Советники Ельцина, убеждая его согласиться на отказ от чисто мажоритарной системы и отвести пропорциональной (партийно-списочной) системе половину мест в Думе, привели следующие аргументы. Во-первых, предполагали они, победу в одномандатных округах могут одержать близкие к КПРФ консервативные «хозяйственники» из регионов, в результате чего Ельцин вновь получит враждебный ему парламент. Во-вторых, смешанная система давно и успешно применяется в Германии.

Однако результаты выборов по партийным спискам в 1993 году оказались крайне неудачными для проправительственных партий, и поддержать нужный Ельцину баланс политических сил в Думе удалось лишь благодаря присутствию депутатов-одномандатников, которые в большинстве своем отказались от союза с оппозицией. Немецкая «связанная» избирательная система кардинально отличается от российской, поскольку обеспечивает практически полностью пропорциональное распределение мандатов. Однако третий аргумент сторонников смешанной системы, который, как кажется, не произвел на Ельцина особого впечатления, оказался правильным. Как и предполагали создатели смешанной системы в России, она сыграла решающую роль в том, что в стране возникла партийно-структурированная Дума, а на этой основе — партийная система.

В литературе неоднозначно оценивается воздействие смешанных систем вообще, и смешанных несвязанных систем в частности, на развитие демократии. Однако можно считать установленным, что такие системы используются в автократиях более широко, чем в демократиях. Это косвенно свидетельствует, что смешанные системы по меньшей мере не противоречат структуре политических стимулов, свойственных авторитарным режимам.

Некоторые авторитарные режимы, преимущественно в арабских странах, в течение длительного времени добивались нужного результата, полагаясь на клиентелистские механизмы, то есть на непосредственный обмен голосов на материальные блага, предоставляемые избирателям на селективной основе. При такой модели выборов необходимость в партиях отпадает, и ей в наибольшей степени соответствуют избирательные системы мажоритарного типа. Однако в большинстве современных авторитарных режимов, и особенно в постсоветских странах, развитые клиентелистские механизмы отсутствуют. Поэтому автократы вынуждены полагаться на доминирующие проправительственные партии. В то же время использование пропорционального представительства влечет за собой фрагментацию партийной системы (риск конкуренции). В этих условиях использование смешанной системы (во всяком случае, ее несвязанной разновидности) выглядит как приемлемый институциональный компромисс.

Это и было продемонстрировано думскими выборами 2003 года, когда «Единая Россия», получив лишь 37,6% голосов по партийным спискам и выиграв менее чем в половине одномандатных округов, смогла обеспечить себе статус доминирующей партии за счет рекрутирования большинства одномандатников, которые участвовали в выборах в качестве независимых кандидатов. Тем более парадоксальным выглядело решение об отказе от смешанной системы в пользу чисто пропорциональной, которая использовалась на выборах 2007 и 2011 годов.

Хотя выборы 2003 года и дали желательный результат, они сохранили за региональными правящими группами и их думскими представителями-одномандатниками значительную роль как на парламентском уровне, так и во внутрипартийной структуре «Единой России». Президентской администрации приходилось прилагать постоянные усилия для решения связанных с этим проблем.

Региональные отделения партии оставались придатками губернаторских аппаратов. В условиях, когда политический контекст благоприятствовал успеху «Единой России», переход к чисто пропорциональной избирательной системе позволял решить эти проблемы, не подвергая политическое доминирование федеральной исполнительной власти сколько-нибудь существенным рискам.

В отличие от партийных режимов вроде тех, которые существовали в Мексике и Малайзии, для персоналистских режимов, возникающих путем деградации дефективной демократии (как это было в России), задача «партийного строительства» может быть лишь вторичной, поскольку основным механизмом сохранения власти являются президентские выборы, которые ее основной обладатель выигрывает в личном качестве.

Думские выборы 2011 года со всей убедительностью показали, что ключ к консолидации авторитарного режима — создание институциональных условий, которые обеспечивают политическую монополию независимо от политического контекста и предпочтений избирателей. Наблюдавшееся охлаждение общественной поддержки режима в совокупности с проведенной Алексеем Навальным кампанией «голосуй за любую другую партию» чуть не привело к потере «Единой Россией» простого большинства в Думе. А предпринятые с целью предотвращения этого исхода фальсификации стали источником широкомасштабного политического кризиса, побудившего власти к пересмотру целого ряда принятых ранее институциональных решений.

В частности, одним из ответов на возникшие в 2011 — начале 2012 года затруднения стал возврат к смешанной несвязанной системе практически в том же виде, в каком она практиковалась в 1993–2003 годах. Это привело к ожидаемым результатам, подтвердив соответствие этой системы первичной задаче авторитарной консолидации — сохранению политической монополии. На выборах 2016 года, невзирая на крайне благоприятный для властей политический контекст, «Единая Россия» получила лишь немногим более 50% голосов по партийно-списочной части, и лишь выигрыш в колоссальном большинстве одномандатных округов позволил исполнительной власти закрепить баланс парламентских сил, необходимый для беспрепятственного проведения конституционной реформы 2020 года.