Двадцать лет дефолту

— Давайте коротко восстановим предысторию дефолта 1998 года. Почему после распада СССР Россия была вынуждена пойти по пути резкого наращивания госдолга?

— Наращивание госдолга началось еще в середине 1980-х, когда эффективность советской экономики стала резко падать — темпы роста сократились, и доходы бюджета начали снижаться. Экономика вошла в состояние застоя. С другой стороны, СССР продолжал участвовать в гонке вооружений и тратил на непроизводительные расходы все больше и больше средств.

Во второй половине 1980-х к этому добавилось снижение нефтяных цен и, как следствие, доходов от экспорта. Нефтяная зависимость у нашей экономики была уже тогда. Плюс пара неурожайных лет в сельском хозяйстве, когда надо было проводить массивные закупки зерна. Так что уже при Горбачеве СССР стал активно проедать свой золотой запас и наращивать внешний долг. Уже к 1991 году он был абсолютно неподъемным для экономики.

После развала Советского Союза в России начались масштабные социально-экономические преобразования, были созданы основы рыночной экономики. Однако реформаторам не удалось реализовать программу макроэкономической стабилизации — того, что называется шоковой терапией, когда вы в течение полугода резко подавляете инфляцию и нормализуете состояние бюджета. В России на это понадобилось время до 1998 года, то есть фактически 7 лет. До этого момента из-за высокой инфляции налоговые доходы, прежде чем дойти до бюджета, успевали обесцениться, а расходные обязательства увеличивались, потому что вступал в силу закон об индексации.

То, что в России бюджет будет оставаться дефицитным, а госдолг будет длительное время расти, в 1990-х было очевидно, потому что налоговых доходов явно не хватало. Отказаться от заимствований было просто невозможно.

— Между печатным станком и займами выбрали меньшее из зол?

— Да, в первой половине 1990-х основным источником финансирования дефицита были кредиты ЦБ, но это самый плохой вариант, поскольку постоянная эмиссия ведет к устойчивому раскручиванию инфляции и к девальвации рубля. С 1993 года Минфин запустил программу внутренних заимствований через ГКО и ОФЗ. В 1995–1996 годах задача состояла в том, чтобы полностью отказаться от кредитов ЦБ. И только после кризиса 1998 года стало понятно, что сохранение существенного бюджетного дефицита не позволяет создать здоровую атмосферу в слабой экономике.

Весной 1999 года ситуация резко изменилась: внешние инвесторы ушли после дефолта, внутренний рынок был разрушен, и занять возможности не было. Если бы правительство тогда решило вернуться к эмиссии, то вся болезненная операция августа 1998-го оказалась бы напрасной и оздоровление экономики так и не наступило бы. Но, к счастью, отказ от дефицита бюджета стал для России объективной реальностью.

— В какой момент стало ясно, что на рынке ГКО образовалось что-то похожее на финансовую пирамиду — в том смысле, что обязательства по предыдущим выпускам госдолга погашаются деньгами от последующих?

— Словосочетание «финансовая пирамида» красивое, но вообще говоря, в отношении государств оно значит не совсем то же самое, что в отношении Мавроди и Мэдоффа.

Любая страна, у которой идет рост госдолга, финансирует свои обязательства за счет размещения новых выпусков. Это считается нормальным, если темпы роста госдолга меньше темпов роста экономики. В конце концов, бюджет отражает состояние экономики — если она может обслуживать долг, то это не опасно. Есть примеры стран, которые снижали свой госдолг, — например, США при Клинтоне, но это была уникальная десятилетка, в том числе за счет отсутствия военных операций. Но, как правило, все страны идут по пути пусть и медленного, но роста госдолга.

В России 1990-х, как я уже говорил, наращивание госдолга было неизбежным. В какой-то момент все решили, что экономика прошла дно в 1996 году и теперь будет расти. Мы полагали, что Минфин ведет вполне нормальную политику и госдолг будет погашаться за счет экономического роста. Я в тот момент работал в ЦБ, мы могли только указывать Минфину на возможные опасности, но не имели права голоса при принятии решений. Ситуация начала резко меняться осенью 1997 года, когда инвесторы на фоне Азиатского кризиса побежали из развивающихся рынков, в том числе из России. В конце октября 1997 года стало ясно, что рассчитывать на продолжение роста заимствований нельзя, потому что ставки доходности резко выросли и возможности для привлечения капитала исчезают на глазах. Сейчас, конечно, легко говорить: вот вы не заметили такой кризис. Но тогда его не предвидел никто. В конце июня 1998 года Минфин предложил западным инвесторам обмен рублевых бумаг на долгосрочные валютные бумаги с хорошим купоном в 12–13% годовых, но они отказались. За полтора месяца до дефолта инвесторы считали, что состояние российской экономики достаточно хорошее и что Минфин сможет обслуживать госдолг.

— Но ведь внешние факторы, такие как Азиатский кризис и падение цен на нефть, стали лишь спусковым крючком кризиса, а не его структурными причинами?

— Что стало спусковым крючком кризиса и в какой момент он сработал — до сих пор не очень понятно. Я бы сказал, что определенным триггером стала отставка Черномырдина с поста премьер-министра. Назначение Кириенко показало, что в России исчезает политическая предсказуемость, которую на обозримую перспективу гарантировали Ельцин и Черномырдин. По персональному составу правительство Кириенко было слабым и невнятным, многие люди откровенно не понимали, что они делают на своих позициях. К тому же очень тяжелое прохождение кандидатуры Кириенко в Госдуме показало, что между президентом и парламентом существует серьезный политический конфликт. Это окончательно подорвало доверие инвесторов к России.

Внешние факторы кризиса 1998 года — это общая настороженность инвесторов в связи с Азиатским кризисом и падение цен на нефть, которое мы поначалу сильно недооценили. Казалось, что снижение котировок будет краткосрочным и не очень глубоким. Но были и более серьезные внутренние причины: когда правительство не в состоянии финансировать свои обязательства без роста дефицита, это значит, что с налоговой политикой и налоговой администрацией что-то не в порядке. Базовая причина кризиса была в том, что правительство не могло и не хотело собирать налоги. Помню, на одном из заседаний в Белом доме у меня состоялся вот такой диалог с премьер-министром Кириенко. Когда на его вопрос «Ну, что будем делать?» я ответил: «Как что, налоги собирать». И получил от него в ответ: «Надоели со своими налогами. Что еще можете предложить?» Думаю, не будь внешних факторов, рано или поздно мы все равно столкнулись бы с бюджетным кризисом.

— Правительство рассчитывало на то, что пережить бурю на рынке ГКО поможет кредит от МВФ на $20 млрд, но в итоге получило менее $5 млрд. Это сильно повлияло на дальнейшее развитие событий?

— Когда летом 1998 года обсуждалась новая программа МВФ, в правительстве посчитали, что России потребуется кредит объемом в $20 млрд. Ровно столько нужно было Минфину, чтобы погасить все обязательства по ГКО и ОФЗ до конца 1998 года (исходя из гипотезы, что он не сможет ничего привлечь). Нужна была пауза на полгода, чтобы расплатиться по долгам и нормализовать ситуацию, а потом снова выйти на рынки капитала. Собственно говоря, все программы МВФ строятся по такому принципу.

Южная Корея получила от Фонда $21 млрд, но с точки зрения США она была гораздо более важным элементом в мировой экономической системе, чем Россия. В итоге МВФ начал странную игру: давайте мы дадим вам $20 млрд, но не в виде кредита, а в виде пакета помощи с участием различных международных организаций и двусторонних кредитов, т.е. мы вам что-то пообещаем к неопределенному периоду времени.

Для сравнения: аналогичная программа поддержки Таиланда летом 1997 года составляла $17 млрд, а Индонезии — $37 млрд.

Поэтому, когда МВФ жестко ограничил наши «аппетиты», весь смысл этого кредита исчез. Те $4,8 млрд, которые России дали в конце июля, были не то чтобы как мертвому припарка, но спасли ситуацию только на один месяц. Впоследствии МВФ понял свою ошибку.

В начале нулевых, когда кризис был в Аргентине, ей были выделены $22 млрд. Потом была Греция и другие европейские страны. Абсолютные масштабы кредитов перестали пугать МВФ — все поняли, что хвост фокстерьеру надо рубить сразу, бессмысленно делать это по частям.

В 1998 году мы, конечно, хотели получить эти деньги, с точки зрения стабилизации это была реальная альтернатива. Но нам их никто не давал. Во-вторых, если смотреть с более длинной перспективы, то дефолт показал российской политической элите, что происходит, если не проводить правильную экономическую политику. Российская фискальная политика до сих пор помнит кризис 1998 года — отчасти потому, что все министры финансов (Кудрин, Силуанов) и их заместители были тогда в правительстве, да и Путин был директором ФСБ и знает, что это такое. Если бы МВФ тогда дал денег и все рассосалось, то не факт, что они сделали бы правильные выводы из случившегося.

— Вам не кажется, что уроки дефолта были усвоены слишком догматически? В последние годы финансово-экономический блок правительства много критикуют за то, что они возвели бюджетную стабильность в культ и забывают заниматься развитием экономики.

— Нынешняя жесткая позиция Минфина, несомненно, связана с кризисом. Мы слышим от них один-единственный аргумент: если вдруг будет плохо, то у нас останутся деньги. Это и есть память о кризисе.

Ошибка в том, что Минфин не делает поправки на изменение ситуации.

Сегодня экономика далеко не в таком состоянии, бремя долга не так тяжело и перед страной стоят совсем другие задачи — не макроэкономическая стабилизация, а оживление экономического роста. И ЦБ тоже перегибает палку с уровнем ключевой ставки, чем фактически душит экономическую активность. То, что было правильно в 1998 году, может не сработать в 2018 году. Но надо понимать, те проблемы были связаны именно с бюджетной дестабилизацией — какой кризис, такие и уроки.

— За три дня до дефолта Ельцин произнес знаменитую фразу о том, что «девальвации не будет, твердо и четко», после чего все ринулись в обменники. В современной России люди стали больше доверять финансовым властям?

— К самому слову «девальвация» люди относятся гораздо спокойнее — один раз страшно, а потом привыкаешь, тем более когда она случается раз в 5 лет. Кроме того,

ПРОДОЛЖЕНИЕ