Муниципалитеты и устои российского общества. (статья написана в 2008 году )

Александр Васильев — 19.11.2011

Муниципалитеты и устои российского общества.

Подписанный в апреле этого года Президентом Российской Федерации Указ «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» не вызвал столь оживлённых дискуссий, как его прошлогодний предшественник, связанный с оценкой эффективности исполнительной власти субъектов Федерации. Прежде всего, по мнению наблюдателей, это связано с тем, что, фактически, в нём предполагается оценивать эффективность использования дотаций из бюджетов высших уровней, а отнюдь не «самостоятельное решение населением вопросов местного значения» мэрами районов и городских округов. Однако сама проблема развития местного самоуправления и поддержка его государством имеет не только технический характер межбюджетных отношений. Укрепление местных сообществ это вопрос, как не парадоксально это звучит, сохранения целостности России.

В настоящее время быстрыми темпами идёт процесс разрушения устоев общности жителей страны, основой воспроизводства которых являются муниципальные образования. Вопросы, которые раньше рассматривались как прерогатива этических учений, мало связанных с реальной жизнью всё более заметно начинают влиять на повседневную жизнь людей. Страх и отчуждение, боязнь окружающих и безысходность, угрозы жилищу и самой жизни человека, утрата уверенности в завтрашнем дне и уверенности в помощи окружающих в трудную минуту – вот далеко не полный перечень тех выражений, которые начинают с горечью использоваться многими простыми людьми при описании своей жизни. А есть ещё семья, старость… Угроза целостности России как раз и заключается в том, что скоро некому станет эту целостность считать благом, так как постепенно у значительной части россиян теряется чувство необходимости этой общности, национального достоинства. Но, прежде чем перейти к вопросам защиты от столь явной угрозы, попробуем разобраться в её причинах. Одна из них связана с существующей практикой государственного управления и регулирования.

На государственное управление в России до сих пор оказывают серьёзное влияние идеи К.Маркса и их реализация В.Лениным. В нашем случае, подмеченная Марксом тенденция монополизации производства, была развита Лениным до теории построения социализма с помощью создания государства как единой, охватывающей все сферы жизни монополии, направленной на удовлетворение потребностей всего народа. Важнейшая роль экономики в развитии общества абсолютизировалась. Каждый житель страны с рождения становился потенциальным работником государства-монополии. Жизнь показала, что, при показушном благополучии, во всех звеньях системы государственного управления, построенной по указанному образцу, происходили непрерывные сбои. Особенно ярко они проявлялись в низовых подразделениях этого громадного предприятия. Красивая теория не работала, когда дело доходило до отдельного работника. Вполне естественным, при этом, было появление представлений о злонамеренном умысле или несоответствия воспитательного процесса в формировании личности строителя коммунизма возвышенным целям. В результате, поскольку «учение Маркса всесильно, потому что оно верно», силу учения испытали на себе многие сомневающиеся или интеллектуально недоросшие до его понимания.

Любопытно, что произошедшие с тех пор коренные перемены в обществе ничуть не повлияли на восприятия широкими слоями государственных служащих высшего и среднего звена себя как управляющих (менеджеров) предприятий. Опыт развитых стран показывает, что государственный менеджмент существенно отличается от бизнес- менеджмента. Хотя, конечно, у них есть, как среди любых формальных объединений, и определённое сходство. Однако, поскольку главные цели у коммерческих и государственных структур принципиально различны, попытки ввести коммерческие критерии для оценки деятельности органов исполнительной власти кажутся просто нелепыми.

Вот, например, предложение оценивать эффективность различных структур органов власти по числу подготовленных ими документов. Разработчики идеи исходят из представления о том, что органы власти - это предприятия, которые также как и коммерческие предприятия производят продукцию (документы) для потребления населением. Другими словами, чем больше бумаг, тем выше эффективность!

Или вот, попытка оценка деятельности всех уровней исполнительной власти по одному шаблону. Действительно, инструментальный характер власти остаётся на всех уровнях неизменным. Но вот сущность власти меняется. Если на уровне государства в целом власть взаимодействует с предпринимательским сообществом и гражданским обществом как координатор естественных условий существования социума, поддерживающий и укрепляющий основные сферы связности социума, то на уровне поселения власть больше похожа на организатора деятельности по укреплению соседской общины. Чем ниже уровень власти, тем больше в её деятельности проявляются черты общественно востребованного социального предпринимательства (См. Рис. 1.). Можно сказать, что на уровне района и поселений властные структуры проявляют черты и общественных организаций, и коммерческих предприятий, и становятся условием существования сообщества.

Рис.1 Иллюстрация взаимосвязи основных направлений социального регулирования по уровню её осуществления.

На каждом из уровней власти имеются собственные источники её легитимизации, а значит и рычаги воздействия на сложившуюся ситуацию. Другими словами, при попытке применения в отправлении властных функций методов управления, характерных для общественной организации или промышленного предприятия, возникают серьёзные противоречия, которые существенно уменьшают возможности властного регулирования социума. А снижение уровня управляемости, или, тем более, достижение ею отрицательных значений, автоматически приводит к росту социальной напряженности и появлению возможности возникновения социального конфликта.

Обрисованная на иллюстрации система вытекает из известного «Плана Медведева-Путина». Конечно, до реализации более-менее значимой его части, в том числе и в сфере государственного управления и регулирования, пройдёт немало времени. А недовольство у тех, кто привык применять в повседневной практике уже отжившие подходы, проявляется сегодня. И нет уверенности, что оказываемое ими давление на руководство страны не заставит притормозить или сделать шаг другой назад. Однако указанный путь всё равно придётся пройти и, хотелось бы , с минимальными издержками.

Что же касается тех, кто по каким-то причинам не вписывается в формирующуюся модель российского государственного администрирования, то и здесь, как в здоровом, незашоренном сообществе, они рано или поздно найдут своё место в общем процессе развития сообщества. Известный американский социолог – конфликтолог (кстати, марксист) Льюис Козер предлагает довольно внятную градацию этого участия, используя терминологию начала ХХ века. Применительно к сегодняшней ситуации в России можно сказать, что имеется множество факторов осложняющих её анализ (пережитки ушедшей идеологемы, давление извне, недовольство ущемлённых и недополучивших, активность молодых и т.д.). Сложился громадный узел противоречивых зависимостей, который в одночасье не развязать.

Нет нужды объяснять, что любой путь социальных преобразований (изменений социума) порождает определённую дисгармонию общественных отношений. Вот только как оценивать позиции, если нет общепринятого представления о том, или ином общественно значимом явлении, если это представление ещё не выработано? Тем более, когда речь идёт о таких вещах, которые затрагивают самые животрепещущие вопросы.

Особенно острые дебаты в дискуссиях о путях развития страны возникают, когда речь заходит о том, что сегодня принято называть «малой родиной». Государство зависимо от устоев, сильно устоями, устоявшимися, проверенными временем отношениями власти и общества, социальными стандартами и нормами, освященными традицией и объединенными в этом понятии. Их подрыв – единственно возможный мирный вариант уничтожения социума. Нет смысла пространно распространяться о том, что имеется много желающих сделать это.

Хранителями же устоев являются люди в их повседневной жизни. Когда говорят про муниципальные сообщества, то это именно об этом. Все же остальные властные структуры – лишь надстройка над повседневным бытом поселений и районов. Когда государство борется с «идеологическими» разрушителями устоев, оно не должно забывать и об укреплении самих устоев. Для этого нужно не так уж и много - жизнь людей должна быть достойной. Конечно, такие сферы связности социума, как социальная защита, здравоохранение, образование, торговля и продовольственное обеспечение, связь, общественный транспорт служат основой самого существования устоев и традиций, которые проявляются на улицах и в кварталах, в сёлах и микрорайонах. Однако не стоит забывать и о том, что позволяет душу отвести человеку.

Поэтому, естественно, что и оценивать состояние социума и планировать его развитие необходимо с учётом качества жизни в муниципалитетах. Именно там формируется основы такого основополагающего атрибута власти как легитимность. Сочетание прямой демократии, социального предпринимательства и общественной ответственности составляет основу легитимности муниципальных властей. Право на коммерческую деятельность сочетается со знанием реальных возможностей (социального потенциала) и потребностями населения.

В командной гонке время замеряют по последнему. Уровень цивилизованности развития сообщества определяют по состоянию жизни жителей самых отсталых его частей, самых незащищённых слоёв, самых отдалённых поселений. Страна оценивается сторонними наблюдателями не только по интеллекту, заслугам, достижениям отдельных лиц, но и по качеству жизни наименее обеспеченных её жителей. Естественное желание спрятать недостатки, не выметать сор из избы, только подчёркивает вину в происходящем тех, чья безответственность послужила этому причиной. Да и сами эти попытки непродуктивны – шила в мешке не утаишь, а дело застопорится.

Уровень поселений – в традиционной российской схеме организации государственного управления это, примерно, уровень былых сельских старост. Именно на этом уровне возможно то гармоничное объединение власти, социальных предпринимателей и общественности, которое и порождает устои общества. Основа работы муниципалитетов здесь – объединение усилий по реализации социальных проектов для конкретных нужд жителей. А поддержка этих проектов должна осуществляться на уровне районов и городских поселений в виде конкурсов и починов на основе фонда муниципального сообщества. Районный муниципалитет играет роль хранителя, координатора и инициатора развития районного сообщества и его человеческого капитала.

В свою очередь, инициатива развития района должна предполагать наличие потребности в получении конкретного результата, который, конечно же, должен сочетаться с программой перспективного развития субъекта Федерации, но не являться его основой. Попытки рассматривать муниципалитеты как аналоги малых и средних предприятий бесперспективны. Муниципалитеты не ориентированы на получение прибыли, так как не имеют, в большинстве случаев, для этого ни ресурсов, ни потребностей (См. Рис.2).

Социологические опросы показывают – симпатии населения принадлежат верховной власти. Местную власть на уровне сельских поселений и посёлков жители вообще не воспринимают как ту, которая может решать какие-то серьёзные задачи. Хотя на уровне городских поселений и районов в отдельных случаях можно сделать и делается что-то реальное и значимое. Прежде всего, речь идёт о столицах субъектов Федерации и городах/районах моно производственного характера. Но в основной массе муниципалитеты фактически содержатся за счёт субъектов Федерации (более 70%).

Рис. 2. Иллюстрация соотношения потенциалов различных субъектов социальной деятельности.

Обозначения:

Зона А – потенциал достаточен для развития.

Зона Б – потенциал достаточен для устойчивого воспроизводства базовых основ сообщества.

Зона В – потенциал достаточен для неустойчивого балансирования на грани выживания сообщества.

Зона Г – потенциал недостаточен для самостоятельного существования.

Некогда, как раз под очередную версию закона о местном самоуправлении, был опубликован доклад государственного совета об особенностях организации местном самоуправлении в России. Основные позиции доклад не потеряли своей актуальности и сегодня. Уже тогда в нем говорилось о невозможности в ближайшем будущем преодолеть зависимость муниципальных районов от дотаций. А жесткое разделение между органами государственной власти и местного самоуправления чревато потерей управляемости территорией. В большинстве случаев это и произошло.

Однако, и тот доклад (при всём уважении к членам рабочей группы) не охватывал проблему во всей полноте – это был взгляд на ситуацию, в первую очередь, со стороны губернаторов и мэров, пусть хорошо ориентирующихся в вопросах и радеющих за свои регионы, но, прежде всего, государственных управленцев. Огромный некоммерческий пласт, обеспечивающий состояние российского сообщества из их поля зрения просто выпал.

Смешно требовать от муниципалитетов программы развития, оплачивая по необходимости из своего кармана их разработку и реализацию. Более того, требовать от муниципалитетов обоснованных программ развития, заранее зная, что реально выполнимые на основе собственных ресурсов программы могут подготовить лишь единицы. Абсолютное их большинство – абсолютно несамостоятельны материально, не имеют условий и не обладают кадрами профессионалов, способных такие программы разработать.

Не менее спорно предлагать финансировать со стороны региональных органов власти программы развития того или иного района, не имея контроля над деятельностью администрации этого района, в наших условиях - это мазохистское взращивание проблем своими руками, в том числе, огромного количества бюрократических препон, коррупции и прямого воровства.

Кроме того, необходимо реально оценивать ситуацию – наличие населения на той или иной территории не всегда было результатом естественных миграционных процессов. К примеру, значительная часть нынешнего обездоленного населения Сибири и Дальнего Востока – это остатки послевоенного периода стратегического движения страны на Восток. Массированный рывок сменился периодом четверть векового затишья. «Планомерная поступь» громадных проектов была прервана. «Трудовые ресурсы» брошенные государством на пионерское освоение тайги и вечной мерзлоты в силу естественных причин потеряли былую востребованность. Люди прижились, но это не означает, что они, при случае, не хотели бы перебраться в более благополучные регионы, только их там никто не ждёт.

Общий принцип государственного управления в этом случае очевиден – любое отмирающее социальное явление должно уходить бесконфликтно. Но ведь у большинства регионов для этого просто нет ресурсов. Тотальная война и более полвека без войны позволили выработать и закрепить в сознании четырёх поколений те традиции, обычаи, тот менталитет, который позволяет сохраняться местному сообществу в очень тяжёлых условиях. Но всё имеет пределы прочности.

Для того, чтобы не закрывать глаза на реально существующее положение дел некоторые руководители регионов предлагают опустить планку государственных органов до уровня районов (городских округов) при одновременном снятии с них функций относящихся к сфере гражданского общества. Действительно, сегодняшние муниципальные районы являются не промежуточной ступенью между институтами гражданского общества и государственными структурами, а функционально усечёнными органами власти. Возможно, это поможет полнее использовать возможности государственных органов на местах, устранив вынужденное, хотя и разрешенное законом, дублирование. Но это и затормозит на многие годы, если не десятилетия, по многим причинам развитие основ естественной социальной самоорганизации - низового, наиболее активного слоя социального предпринимательства.

Встречается и такое явление в отношениях власть – муниципалитеты, которое я бы условно назвал продолжением реализации «комплекса слабости» советских времён, суть которого в отбрасывании того, с чем не можешь справиться. Поясню примером из жизни. Когда ещё были распространены краны с резиновыми запорными прокладками, моя тёща, пытаясь силой «закрыть» остаточную капель в кране, постоянно срывала резьбу. Не знаю, откуда у неё брались такие силы? Объясняла же она всё это происками зятя, который специально мучает слабосильную женщину, и от которого нужно как можно быстрее избавиться. Мне кажется, что, если попытки советской эпохи закрыть малоперспективные поселения – это проявление комплекса слабости государства, то сегодняшнее «вычёркивание» из жизни сёл и деревень, допускающее вымирание местных сообществ – это отсутствие самого государства. Причём, это часто происходит даже там, где поселения вполне жизнеспособны, если по какой-то причине тот или иной населённый пункт не вписывается в планы развития территории.

Очень сложная обстановка складывается в сибирских и дальневосточных муниципалитетах. Здесь на экономические и естественные проблемы накладываются ещё и проблемы, сохранившиеся со времён пионерского заселения и форпостного освоения Сибири. Население здесь не просто оторвано от социальных благ. В силу различных причин здесь распространена широчайшая хозяйственная многоукладность и многоплановость социальных отношений, которая складывалась и отлаживалась в течение нескольких веков. Здесь живут и промышляют коренные народы, в том числе и малочисленные, потомки первопроходцев, переселенцев, принудительно завезённых туда в разные периоды жизни страны, участники великих советских строек, многочисленные представители торговых «меньшинств» и т.д. Как решать проблемы этих людей. На местах нет возможностей для решения проблемы угодий; для отстаивания прав местного населения, ущемляемых крупными добывающими компаниями; нет средств для борьбы с преступностью и браконьерством, пьянством и наркоманией; нет возможностей для обеспечения полноценного медицинского обслуживания. Устоявшиеся в веках связи катастрофически быстро разрушаются. Им на смену не приходи ничего такого, что хоть как-то бы улучшило положение, привнесло в жизнь людей основательность и безопасность.

Попытка снять проблемы с помощью «матрёшечных» программ (последовательное стыкование программ снизу вверх по типу планирования работы подразделений крупного предприятия) порождает дополнительные трудности. При осуществлении попытки выработать обоснованную «матрёшечную» программу развития региона приходится сталкиваться с рядом задач, нерешенность которых может свести на нет все усилия разработчиков.

Вот некоторые типичные:

1. неоднородность и численная недостаточность населения

2. законом закреплённая независимость муниципалитетов в решении местных вопросов без предоставления ресурсов для её поддержания

3. состояние инфраструктуры (социальной и производственной)

4. недостаток кадров и социальная пассивность

5. негативные естественные условия

6. недостатки технологические

7. отчуждение муниципалитетов от естественных ресурсов территорий и т.д.

Самому муниципалитету приходится приспосабливаться к навязанным извне подходам, крайне редко учитывающим местную систему связей и отношений, приходится зависеть от ресурсного состояния своего субъекта Федерации (с возможной перспективой долгостроев и чрезвычайных техногенных ситуаций) или от выделения средств федеральным центром.

Некоторые губернаторы пытаются ввести систему отдельных двусторонних договоров с муниципалитетами взамен их отказа от части своих прав (например, финансирование бюджетников из бюджета субъекта на основании договоров с муниципалитетами). Однако, в силу разнородности муниципалитетов, такие договора не могут стать универсальным средством для налаживания устойчивых отношений в совместной деятельности.

К сожалению, не даёт ответа на вопрос о направлении выстраивания отношений федеральный центр - субъекты – муниципалитеты и действующее законодательство. Более того, имеется тенденция уклонения от правового обоснования происходящих изменений и оценке имеющегося состояния жизнедеятельности местного самоуправления по старым советским меркам.

Если Конституция Российской Федерации предполагает, что «местное самоуправление в Российской Федерации обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения»(ст. 130.1) и «осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций» (ст. 131.1),

- то Федеральный Закон № 131-ФЗ от 6 октября 2003 «ОБ ОБЩИХ ПРИНЦИПАХ ОРГАНИЗАЦИИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ» года рассматривает исключительно вопросы работы «органов местного самоуправления», которые имеют узко очерченный спектр полномочий местного значения, охватывающих только самые острые вопросы обеспечения жизнедеятельности населения,

- а Указа Президента России «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов», на который ориентируются местные власти как на базовый перечень мероприятий, по которым будет проводиться оценка их деятельности, вообще уходит от вопроса об «интересах» и «традициях» жителей.

На первый план в Указе выдвигается вопрос «неэффективных расходов местных бюджетов», наполнение и реализация которых повсеместно обеспечиваются и контролируются субъектами Федерации. А то, что приходится делать мэрам в своей повседневной работе – социальная адаптация населения – не учитывается вовсе.

Возьмём, к примеру, положение в сообществе пожилых людей. Старики - это устои. Именно они являются хранителями и проводниками общественных традиций и норм. И куда, как ни к мэру идти старикам по всем тем вопросам, решение которых властью им гарантируется Конституцией Российской Федерации, среди прочего гарантирующей достойную жизнь граждан России и государственную поддержку пожилых людей. Но вот Закон о местном самоуправлении вообще не включает в сферу вопросов местного значения проблему социализации пожилых людей (в вопросах местного значения поселений хотя бы предусмотрен вопрос о ритуальных услугах). Конечно, муниципалитеты могут брать на себя и решение вопросов, не входящих в перечень, он вот откуда на это взять деньги. Проблема уважительного отношения к старости в Указе об оценке эффективности работы районной власти практически не отражена. Разве что к этой сфере можно отнести показатель о числе и причинах смертей жителей до 65 лет?

Возможно, я несколько сгустил краски. Даже в нынешних условиях многие проблемы муниципалитетов часто решаются их собственными силами. Тем не менее, следует еще раз отметить, что в основе работы органов государственной власти с муниципалитетами должна лежать не линейка каких-то «стыкуемых» программ, а ряд документов, отражающих особенности их взаимоотношений на каждом уровне государственного управления и регулирования. В том числе, возможно, программы развития территории региона могут служить основой для создания планов реализации этих программ, согласованных с конкретными районами по конкретных направлениям. А эти планы могут включать перечень первоочередных вопросов жизни территорий, которые бы реализовывались при участии муниципалитетов вышестоящими властными органами. Управленческий стереотип хозяйственника советских времён здесь тоже может не сработать: довольно часто это будет не программа развития поселения, а план-график осуществления обязательных неотложных функциональных мероприятий различных государственных учреждений, по социальному обеспечению населения, что неизбежно выпятит огрехи в работе управленцев. Там же, где населённый пункт попадёт в сферу реализации крупных региональных проектов, план связанных с ними действий, дал бы возможность администрации поселения принять в нем участие как полноправному представителю местного населения. Попытка «заставить» мэра исполнять указания губернатора, по типу отношений мастера и начальника цеха на заводе, возможно и сработает, но практика показывает, что полученный результат при этом становится лишь очередной иллюстрацией желания «сделать как лучше».

Хочется напомнить, что разница между крепким хозяйственником у власти и квалифицированным государственным администратором состоит в наличии у последнего повышенной ответственности за результаты деятельности. Если при реализации рискованного производственного проекта на кону стоят деньги, в крайнем случае, собственность, то в практике государственного управления – человеческие судьбы и даже жизни. Если на производстве можно уволить не вписывающегося в концепцию руководства работника, то население не уволишь (хотя бывали в истории случаи, но и там цена – человеческие судьбы и жизни). Народ, как и родителей, не выбирают. Его можно предать и покинуть. Если есть такие дети, то подобных сородичей вообще, хоть пруд пруди.

На фоне описанной выше неприглядной картины поневоле напрашивается вопрос о предложениях автора по выходу из создавшегося положения. Я считаю, что одного, подходящего ко всем случаям решения просто не существует. Практически каждый регион России по- своему уникален. Однако это не значит, что нельзя создать условия для текущего и перспективного решения задачи на основе универсального подхода, позволяющего перевести плоскость подготовки этих решений на качественно новый уровень, соответствующий намеченным планам развития страны. Характерной особенностью сегодняшнего состояния муниципалитетов нижнего уровня является их полная беззащитность перед экспансией извне. В результате теряются земли и имущество, а сообщество разрушается. К моменту подключения властей бывает, что и спасать то уже нечего. Или хуже того, происходит силовое столкновение с «захватчиком» собственности, притеснителем униженных и обездоленных. Своевременное реагирование на рост социальной напряженности органов власти могло бы позволить предотвратить конфликт, но ни на общегосударственном уровне, ни на уровне региона, ни, тем более, на уровне района инструмента для текущей оценки обстановки и своевременного реагирования нет.

Исходя из сказанного выше, представляются возможными для первого этапа такие шаги:

1.Создать региональные системы оценки социальной напряженности ситуации территорий и муниципалитетов и систему оперативного реагирования в случаях проявления открытых социальных конфликтов.

2.Отказаться от схемы тотального планирования снизу вверх.

3. Осуществлять точечное стратегическое планирование сверху вниз.

4. Осуществлять текущее планирование (например, годовое), исходя из имеющейся системы территориально привязанных социальных стандартов. Срочная их разработка в случае отсутствия.

5. Создать системы адресной подготовки местных кадров с последующим льготным их закреплением на местах.

6, Создать системы стимулирования развития человеческого капитала в муниципалитетах на основе поддержки и развития общественного проектирования и социального предпринимательства.

Что-то уже делается, что – то сделать предстоит. В любом случае, следует помнить, что мы не знаем, сколько у нас осталось времени на раскачку.

Сохранено