Уроки менеджмента для власти

топ 100 блогов Сообщество "Хочу в СССР" — 23.02.2011

Как-то один ведущий на радио при обсуждении действий чиновника высказался в том смысле, что я не чиновник и не обладаю специфическими знаниями и навыками в сфере управления. Меня позабавила тогда его наивность. И я решил еще тогда написать нечто подобное и показать, что в существующей системе почти ни один из чиновников не обладает нужными для решения наших проблем знаниями и навыками управления, поскольку они просто не востребованы и не имеют ни политической, ни законодательной, ни социокультурной базы. И если попытаться установить причинно-следственные связи всех наших политических, экономических и социальных проблем, то вы неизбежно будете упираться в систему государственного управления и состояние менеджмента в нашей культуре вообще.

Пока у нас идут пустые дебаты о коррупции во власти, один мэр в Ростовской области пересмотрел процедуру оформления земельных участков для граждан и без особого труда сократил традиционные сроки оформления (вдумайтесь!) с одного года до 23 дней, а количество контактов с чиновниками с 23 – до 3-х. И это при максимальной прозрачности всей процедуры! Когда об этом на конференции услышал один чиновник из Московской области, он хохотнул и весело проинформировал, что оформить землю у них будет в лучшем случае никак не меньше полугода при условии 100 тыс. долларов на взятки. Этот провинциальный мэр был предпринимателем даже без специального бизнес-образования, избранный населением на эту должность, и то, что он сделал, называется «реинжиниринг процессов» и должно входить в компетенцию любого менеджера. Менеджера, но не чиновника. Забота о гражданах – то, что сделало развитые страны таковыми, - не входит в компетенцию российского чиновника, и никто из вышестоящего начальства с него этого не требует.

Этот мэр построил многофункциональный центр с романтическим названием «Город будущего», где молоденькие бюрократы с бейджиками на груди оперативно выдавали населению различные документы по принципу «зеленого коридора» и «одного окна». На фоне унылой региональной действительности это вызывало искренний восторг чиновников, приезжающих со всех концов страны перенимать опыт.

При всей пользе такого примера, если объективно разобраться, то все что может сделать сегодня местная власть – это облегчить населению получение бюрократических справок и разрешений, которые сама же власть «придумывает» для этих граждан. Но, я полагаю, пенсионеры предпочли бы облегченной процедуре оформления пенсии достойный размер самой пенсии, а матери согласны претерпеть бюрократические муки ради прожиточного детского пособия. Но, тем не менее, в сложившейся реальности местные власти ничего бОльшего гражданам предложить не могут. У них нет на это реальных полномочий.  если же рассудить здраво, то преодоление бюрократизма и «волокиты» в эпоху интернета по определению остается актуальной проблемой только в слаборазвитых странах, где, таким образом, поддерживается и материально подпитывается статус самой бюрократии.

Этот текст уже был написан, когда я узнал, что этого мэра благополучно отправили в отставку. Не хочу сказать, что он был безгрешен, просто не знаю обстоятельств. Но «менеджеризация госслужбы», к которой им был сделан только первый шаг, остается, пожалуй, наиболее актуальной задачей центральной власти и всего общества в целом, которую они пока не понимают и не принимают.

  Об административной реформе

Один экономист рассказал мне интересный факт про Великобританию времен прихода Маргарет Тэтчер к власти. Он утверждал, что это была самая отсталая, неконкурентоспособная (к тому же сырьевая нефте- и угледобывающая) страна Европы, к которой с презрением даже на обыденном уровне относились экономически более развитые соседи. Реформа бюрократии стала «краеугольным камнем» реформ Тэтчер, в чем она, по тем временам, добилась достаточно хороших результатов. Она не обладала стройной концепцией реформы, а просто решительно действовала на уровне здравого смысла, и этого было уже немало. В сегодняшних условиях провести реформу бюрократии несравненно легче с точки зрения понимания и современных доступных средств. Но только воли и решительности у нынешних мировых лидеров заметно не достает. Вероятно, эти качества сегодня дают только соответствующие знания. Подобно тому, как тщедушный ученый выглядит воистину гигантом, когда он совершает свое мировое открытие. Но для политика главное – получить власть, а потом удержать ее. Таковы правила системы.

Проблемами совершенствования госуправления в России никто не занимается и не интересуется – ни политики, ни чиновники, ни журналисты, ни вы, уважаемые гайдпаркеры. Путин в начале своего президентства пытался проводить административную реформу. Но сам не понимал ни ее задач, ни средств исполнения. Этот проект оказался наследством Ельцинских «интеллектуалов». А потому, разочаровавшись в ней, Владимир Владимирович забросил ее как надоевшую игрушку и больше не вспоминает. Сегодня, когда страна полностью перешла на «ручное управление», особенно грустно вспоминать эту неудавшуюся реформу. Хотя мне не нравится термин «административная», потому что он крайне ссужает существо проблемы, ограничивает выбор инструментов ее решения и обречен заведомо на неудачу. Попробую объяснить, почему?

Любая административная реформа начинается с подсчета государственных функций с целью их сокращения или перераспределения, вообщем какой-то стандартизации функций. Пожалуй, трудно найти наименее информативную и наиболее бессмысленную работу. Оперировать функциями – это все равно, что считать галок в небе! Функции бывают ключевые и второстепенные, исполняемые и неисполняемые, живущие только на бумаге и фактические, не описанные ни в одном регламентирующем документе, но реально имеющие место в деятельности госучреждения. Я имел «удовольствие» поневоле заниматься чем-то подобным для правительства Московской области. Тамошний министр вопрошал к консультантам: “Объясните, наконец, чем же наши полномочия отличаются от наших функций?» То есть разрыв между регламентирующей деятельность бюрократии документацией и реальной действительностью настолько велик, что совершенствование прескрипционной (предписывающей) законодательной и нормативной базы уже давно не дает никаких результатов! Там же он неоднократно повторял, «полномочия, которые у нас описаны в инструкциях, мы в реальности не имеем, а занимаемся черте чем, что формально не входит в нашу компетенцию».

Любой чиновник скажет вам, что это повсеместная практика. А разве можно упорядочить хаос, не изменяя его причины? Но подобной бессмысленной работой занимаются у нас целые институты, приближенные к власти. Консалтинг органов власти стал тоже разновидностью «освоения» бюджета, причем не самым популярным. Объемы не те. Но и на том спасибо большим чиновникам, что хоть какой-то поток мысли поддерживается. Жаль только, что он черпает идеи из прошлого века.

Административная реформа начала 2000-х закончилась ничем, потому что методологически была несовершенна и ее цель – «оптимизация бюрократии» - заведомо обрекала ее на неудачу. Бюрократию нельзя слегка «оптимизировать». Ее нужно коренным образом реформировать – так, чтобы она перестала быть бюрократией в своем определении. Другого пути нет.

Есть очевидная альтернатива функциональному подходу. Это - процессный подход. В чем важность процессного подхода? Он дает возможность измерить и оценить любую деятельность с точки зрения затраченных ресурсов и полученного результата (чаще всего не имеющего экономического или финансового выражения), используя принцип «вход-выход». Функция эту возможность не дает.

Ключевой принцип менеджмента гласит: «Вы не можете управлять тем, что не можете измерить!» Я помню, как интервьюировал заместителя мэра города по науке и промышленности. (Одна из любимых иллюзий бюрократов – что они «двигают» науку и промышленность?!) Он назубок пересказал свои функции согласно положению об отделе. Но когда я задал простой вопрос, а в чем выражается результат Вашей работы? Он оказался в полной растерянности и не смог ничего ответить. Выяснилось, что особого смысла в его должности нет, и такую представительскую деятельность может осуществлять пресс-секретарь. А это была должность начальника отдела, в котором подразумевались и другие должности – специалистов, аппаратных служащих. Они заполняются при первой же возможности, как это было у нас в «тучные» 2000-е годы. Вот только выковырять их потом ой как непросто! Во всяком случае, все социальные гарантии и компенсации будут соблюдены за наш с вами счет, естественно. И таких «должностей» десятки и сотни тысяч на всех уровнях власти. В рамки стандартов функций они укладываются, а с точки зрения результата и здравого смысла, который поддерживает процессный подход, они бесполезны. Поэтому политика «down size» - сокращение бюрократии – приводит к прямо противоположному результату, поскольку не существует в рамках функционального подхода четких критериев оценки и исключения избыточных видов деятельности.

Если функциональные государственные структуры преобразовать в процессные, чиновников можно сокращать целыми ведомствами и департаментами с пользой для граждан и для них самих.  Для многих коррупционных схем просто исчезнет база. Процессный подход можно считать одним из ключевых инструментов для капитальной ломки бюрократии, после которого она уже перестает ею быть. Конечно, это очень непросто, важен человеческий фактор, комплексный подход, но если не пытаться этого делать, то все будет совсем безнадежно.

Один из самых последних примеров внедрения процессного подхода в бизнесе – это Нокиа. У них осталось всего четыре уровня управления – столько можно насчитать в провинциальной администрации. Поэтому их конкурентам по большому счету мало, что пока светит на этом рынке, если они не будут прилагать аналогичных усилий.

 

  О вертикали власти и децентрализации

Управленческая вертикаль – во многом вынужденный инструмент антикризисного управления. Он необходим подобно антибиотикам для агонизирующего под действием болезни организма. Но с некоторого момента, когда удается добиться стабилизации состояния, негативные побочные эффекты такого «антибиотика» неизбежно начинают разрушать организм. Коррупция – непомерно высокая цена за ликвидацию сепаратизма. Да и сепаратизм никуда не исчезает. С какого-то момента он сам начинает подпитываться за счет коррупции. Если бы в прошедшие «тучные» годы мы начали бы реальные управленческие реформы, многих катастроф и даже проявлений терроризма можно было избежать. А так из одного кризиса мы на волне коррупции плавно переместились в следующий кризис. Дай бог не последний… Потому что последний кризис закончится развалом России.

Вообще любая централизация поразительна популярна в российск ом экспертном и обывательском сообществах. Например, в 90-е годы много «слюней» было пущено депутатами и «аналетегами» по поводу «вертикально-ориентированных холдингов», которые наши олигархи с энтузиазмом строили во всех крупных отраслях. Хотя если ознакомиться с теорией отраслевых рынков, то эффективность подобных структур далеко не очевидна.  В нашем случае мы не увидели менеджерской эффективности с точки зрения роста производительности труда или снижения издержек. Зато эти структуры отлично справлялись с двумя задачами - уходом от налогов и ограблением миноритарных акционеров. Какие уж там зарубежные инвестиции? Все сумасшедшие с запада, которые пытались сыграть «крапленой колодой» быстро убрались восвояси, несолоно хлебавши. В конце концов, наши олигархи сами стали скупать зарубежные активы – менее рискованные, чем свои – под залог своих акций. После кризиса российская казна, как и ожидалось, покрыла их долги.

Надо сказать, что «менеджерские таланты» российских бизнесменов весьма преувеличены. Если на западе менеджмент зародился в бизнесе, то в наших бизнес-структурах он скоропостижно скончался. Вы не найдете российского бизнесмена, который бы одобрительно отозвался о «делегировании полномочий» или «децентрализации».  «Народ не тот, понимаешь ли?!» Но вернемся к госуправлению…

Даже в странах Европы с давней  бюрократической традицией реформы идут в направлении осознанной «децентрализации» управления и расширения полномочий местных органов власти (например, закон Деффера во Франции). Россия, напротив, ушла от децентрализации государственного управления, слишком быстро разочаровавшись в ней в период реформ 90-х годов. Хотя никаких реальных, именно управленческих шагов по эффективной децентрализации в тот период сделано не было. Нельзя назвать политическую ее интерпретацию Ельциным - «берите суверенитета, сколько хотите», - как об этом говорят недалекие политики, реальной децентрализацией. Оттого что одна бюрократическая пирамида разделилась на 89 пирамидок, содержание их не изменилось. Политические реформы без реформы управленческой составляющей не дадут результата. Никогда!

Как провести децентрализацию? На это ни у власти, ни даже у нынешней оппозиции конструктивного ответа нет. Да это никем и не обсуждается. При первом же упоминании этого слова политик или обыватель с интеллектом Лени Голубкова изрыгает проклятия в адрес Ельцина. Хотя в этом не столько вина последнего, сколько непроходимая ограниченность «изрыгающих». Обжегшись на молоке, дуем на воду.

Вместо децентрализации у нас часто и с удовольствием упоминают слово «самоуправление». На словах бюрократия всех уровней приветствует идеи самоуправления, но на практике не умеет (!)  и, уже как следствие, не желает в конечном итоге с этим работать, скатываясь на привычные административно-командные методы. Причем это не только наша проблема. Если почитать работы Барабашева, бывшего в 70-80-х годах профессором МГУ, единственного специалиста в советское время по местному самоуправлению зарубежных стран, то у него откровенно сказано, что даже в США уже с середины XIX века «резко обозначился отход муниципальной политики от демократических идеалов самоуправления». Что уж говорить о России и бывших странах СССР. Несмотря на соответствующие декларации в Конституции, муниципальные органы остаются «придатком» государственного управления. Бюрократия не способна децентрализовать саму себя, она умеет только сосредотачивать максимальную власть в своих руках. Вот почему наших руководителей так и подмывает отменить выборы мэров. Это была бы полная катастрофа.

Даже при всех недостатках выборов, их нельзя отменять. Это важный элемент децентрализации. Убить элементарные навыки и культуру самоуправления легко, возродить очень и очень сложно. Наверное, только через большие потрясения. США испытывали в своей истории на протяжении десятков лет такие же болезни: коррупция, преступность, бедность, сращение власти и криминала. Но у них всегда были выборы, и, в конце концов, они выработали в себе способность «переваривать» все. Мы же испугались хаоса 90-х и поспешили выплюнуть горькую пилюлю под названием «демократия». Нам следовало бы не проклинать 90-е – нам нужно было ими просто переболеть. И постоянно и настойчиво реформировать бюрократию. А сейчас эту «священную корову», превратившуюся в взбесившегося быка, уже боятся трогать. Это видно по тому, с какой оглядкой власть производит кадровые изменения или не производит их вовсе.

Децентрализации в 90-х не было. Поэтому нельзя списывать на нее все беды. Мне вспоминается приватный рассказ преподавателя бизнес-школы, в которой я учился. В начале 90-х он был депутатом Московской городской думы, и какое-то время разрабатывал идеи местного самоуправления в Москве, предполагавшие создание 16 территорий с достаточно широким кругом полномочий, функций, собственным бюджетом. И когда он представил проект тогдашнему мэру Попову и его заму Лужкову, то услышал в ответ: «Это что я должен, чтобы решить вопрос, 16 подписей собирать? Не бывать этому!».  Вот почему полномочия префектур Москвы сейчас ограничены выпуском памятных медалей к юбилеям, а уровень коррупции в московской «вертикали власти» зашкаливал уже задолго до создания федеральной ее разновидности. Какие вопросы без проблем для себя, единолично решал бывший мэр - мы все сегодня знаем.

  Как это было во Франции

"Децентрализация - это не разделение власти, а воплощение ответственности каждой из ее составляющих, - говорил бывший премьер-министр начала 2000-х Жан-Пьер Раффарен. - В центре децентрализации человек. Она делается для граждан, а не для политиков". У него была четкая концепция разделения власти между составляющими государства: первый уровень - "государство-регионы", а второй - "департаменты-коммуны". "Наша республика устала. Ей не хватает живых сил с мест, из провинции. А децентрализация - это баллон с кислородом" – повторял он.

Вообще же "революцию децентрализации" начал Гастон Деффер, которого я упомянул выше. Активист Французской секции Рабочего интернационала с 1933 года и бессменный мэр послевоенного Марселя. (Среди наших коммунистов я не замечал деятеля с подобными взглядами, а сама КПРФ – образец вертикали власти). На посту главы МВД (только представьте Грызлова и Нургалиева в роли реформаторов?!) он реформировал централизованные структуры. Законы Деффера 1982 и 1983 годов, перераспределившие ответственность между центром и окраинами, прозвучали во Франции как гром среди белого дня. «Почему чтобы провести дорогу или открыть в поселке детский сад, местным властям надо спрашивать разрешение у центра? Вымаливать деньги? Почему незнакомые дяди в далеком Париже решают, нужен ли в Клошмерле общественный туалет?» - Такие вопросы ставил Деффер,

"Марсельского льва", как его называли, особенно критиковали неоголлисты (наверное, в переводе с французского – это пропутинцы). Они утверждали, что в процессе стремительной децентрализации окраинные регионы вообще отпадут. (Это так ставили вопрос в благополучной Франции! Воистину, у противников реформ во всем мире убогая фантазия). Однако люди на местах были довольны. Выигрывали все: у центра становилось меньше забот - сокращался аппарат чиновников, окраины обретали ответственность. "Гений децентрализации" умер в мае 1986 года, вернувшись с шумного партийного собрания марсельских социалистов.

Сегодня французские народные избранники на местах распоряжаются финансами в тех сферах, что предоставлены законами о децентрализации. Они ведают детскими пособиями (политика Франции по повышению рождаемости - одна из эффективнейших в мире) и пенсионным обеспечением. Его размеры определяет государство, но если депутаты на местах считают, что пенсий недостаточно для нормальных условий жизни, в местном бюджете изыскиваются средства, чтобы старикам три раза в день носили домой бесплатное питание. Местные власти содержат школы и колледжи, кроме частных и религиозных. Но государство отвечает за учебные программы и набор персонала. Общая политика, оборонная, внешняя, культурная, финансовая и индустриально-экономическая остается во Франции за государством. Каждый налогоплательщик знает, сколько платит государству, а сколько местному департаменту: в налоговой декларации, которую ежегодно заполняют французы, графы разбиты на две группы. С децентрализацией доля местных налогов поднялась, но, в конце концов, это оказалось на пользу налогоплательщикам.

Мы не знаем, как технологически и организационно поддерживаются эти социальные процессы во Франции, потому что об этом, как правило, мало пишут. Но наверняка власть там более открыта для своих граждан, и эта открытость закреплена на уровне процессов и управленческих технологий. Любой, кто побывал в Европе, может это подтвердить.

Конечно, не все обстоит так идеально в других странах, потому что есть и другой опыт.

(Продолжение следует)

Оставить комментарий

Архив записей в блогах:
Королева Елизавета II зачитала речь, в которой обозначила самые важные законопроекты, которые правительство хотело бы принять в этом году. Из этой речи следует, что британские власти планируют самую радикальную реформу пенитенциарной системы страны со времен правления королевы Виктории. ...
Рыжую девушку на фото узнали – в правом нижнем углу?! Нет, не Джен Псаки – ее точная копия, Мария Захарова, когда ее брали в МИД на работу. Тут вам и наряды безвкусные и очень глупый твит. Конечно, Маша Захарова не может остаться в МИДе после международного скандала, когда извиняться ...
На прошлой неделе вам, дорогие друзья, было предложено померяться своими "крайними точками", то есть самыми северо-западно-южно-восточными местами, в которых вам до сих пор удалось побывать. В качестве бонусов принимались и ваши самые высше-низшие точки. Сегодня попробуем подвести итоги, к ...
       "С каждым боем росло мое боевое мастерство как молодого командира танка Т-34-85. В схватках с сильным противником волей-неволей мне пришлось научился использовать преимущества моего танка: огневую мощь и высокую маневренность.         ...
В 1941 немцы рвались в глубокие прорывы, в частности, по той причине, что они не уважали РККА как противника. Они считали, что красные командиры не смогут организовать отсечные фланговые удары для окружения прорвавшихся панцеров. Увы, долгое время они были правы. До Ростова в ноябре ...